重點從數據開放的政府管理體制機制的角度，對開放政府數據的領導和協調機制、行政推進機制、制度建設、第三方參與等方面，梳理數據開放的國際實踐和已有經驗。

　　一、背景與意義

　　隨著大數據時代的到來，政府生產和擁有的數據資源日益豐富。政府數據資源蘊含著巨大的經濟和社會價值，對生產、流通、分配、消費活動以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力具有重要影響。隨著公眾要求開放、獲取和利用政府數據資源的呼聲越來越高，如何滿足公眾對政府開放數據的需求，激發市場活力和社會創造力，已成為政府部門亟須面對的重大挑戰。

　　自2015年9月，國務院下發《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號文）出臺以后，2016年7月，《國家信息化發展戰略綱要》進一步提出要構建統一規范、互聯互通、安全可控的國家數據開放體系，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設，加強信息資源開發利用的頂層設計和系統規劃，完善制度體系，構筑國家信息優勢;9月，國務院分別出臺《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《關于加快推進“互聯網 政務服務”工作的指導意見》，網上政務數據開放正在成為透明政府建設和便民服務的重要內容。

　　鑒于此，本報告選擇美國、英國、加拿大、印度等典型的數據開放發達國家和發展中國家，通過對這些國家數據開放情況進行文獻調研，重點從數據開放的政府管理體制機制的角度，對開放政府數據的領導和協調機制、行政推進機制、制度建設、第三方參與等方面，梳理數據開放的國際實踐和已有經驗，同時，結合我國數據開放的政策要求和發展現狀，總結提出我國政府數據開放頂層設計的相關政策建議。

　　政府數據開放問題亟需解決 如何破題成重中之重

　　二、四國政府數據開放的管理機制比較

　　（一）政府數據開放的領導和協調機制

　　各國政府數據開放的領導和協調機制，并不完全一致。多數由中央政府辦公廳、總統辦公廳等最高級別的綜合協調部門負責，個別是財政部門或科技管理部門負責。數據開放工作都是由多個相關部門共同配合，協同履職，合作完成。

　　美國的政府數據開放被納入電子政務建設的管理體系之中。美國聯邦政府電子政務建設由總統管理委員會（PMC）領導，并由美國行政管理和預算局（OMB）負責實施。聯邦首席信息官（CIO）、聯邦首席技術官（CTO）和OMB內設的信息與監管事務辦公室（OIRA）共同合作，負責提升聯邦層面的數據整合度與開放度。同時，在由各部門首席信息官組成的首席信息官委員會的支持下，聯邦首席信息官建立了一個跨部門協調的工作組，負責提升數據開放的水平并改進相關工具。白宮設置一個專門的辦公室來負責Data.gov上的數據上傳和管理工作。OMB也成立了一個跨部門的高級顧問組，成員包括首席信息官委員會、機構間統計政策委員會、聯邦地理數據委員會等七個部門的代表，確保各行政部門的數據發布和共享。

　　英國政府數據開放的最高管理機構是內閣辦公廳。內閣辦公廳（類似于我國的國務院辦公廳）是英國中央政府的核心部門，是內閣的常設辦事協調機構，同時也是英國級別最高的政府信息化管理機構，下設有透明度委員會等，負責監督各部門數據開放。內閣辦公廳負責制定政府網站標準指南，促進政府發布數據，提高政府工作方式的透明度，同時支持國家安全委員會和聯合情報組織，協調和管理英國政府應對網絡安全危機。

　　根據加拿大《開放政府指令（The Directive on Open Government）》，加拿大國庫委員會秘書局（Treasury Board of Canada Secretariat）統籌協調政府數據開放，加拿大國家圖書館與檔案館（Library and Archives Canada）、加拿大統計局（Statistics Canada）、加拿大公共服務學院（Canada School of Public Service）等部門協同配合。國庫委員會秘書局的日常職責是負責向國庫部長委員會提供公共財政預算建議，負責解釋開放數據相關政策和制定標準，并對各部門內部信息管理提供建議并促進政策實踐。加拿大國家圖書館與檔案館負責收集和保存加拿大文化遺產文檔、公開出版物、政府文件，制定信息資源管理的標準，并對全國的文件管理進行指導;加拿大統計局負責政府數據的統計分析和對數據分析業務的指導;加拿大公共服務學院承擔對政府工作人員數據開放服務的培訓等。

　　印度政府將數據開放的政策制定和技術執行的職能放在了科學技術部（MST）和通信與信息技術部（MCIT）。按照印度《國家數據共享與開放政策（NDSAP）》的要求，科學技術部的科學技術司（DST）負責協調和監督整個數據開放項目，與各中央部委以及技術部門、地方政府保持聯系，同時各部門或各邦政府自己在平臺上按照規定流程發布數據，并定期監測數據集。MCIT提供技術支持和保障。

　　（二）政府數據開放的行政推進機制

　　政府數據開放的行政推進機制，也是隨各國的行政體制而設計。中央和地方政府分級管理，數據開放的管理和執行職能相對分離，戰略制定、政策執行、系統建設、數據發布、安全管理、開放利用等由相應機構各司其職。

　　美國聯邦政府與州政府在政務處理上相對獨立，因此聯邦政府只能在聯邦各部中推行數據開放。總統管理委員會下設行政督導委員會和項目管理辦公室，負責跟進政策執行情況。OMB下設的電子政務與信息技術辦公室（E-GOV）則負責整個聯邦政府的信息資源管理。OMB下設信息與監管事務辦公室和隸屬于科學和技術政策局（OSTP）的聯邦首席技術官（CTO）協助制定E-GOV政策，并協助政策執行。各部門內部負責保密工作的高級官員（Senior Agency Officer of Privacy）負責審查各部門的數據安全。

　　英國推進政府數據開放的部門除了內閣辦公廳外，主要涉及兩類機構。第一類是管理機構，包括英國統計局和經濟社會研究委員會負責政府數據能力提升，信息化基礎設施領導理事會負責基礎設施建設，各行業協會負責本行業數據能力建設，信息經濟委員會負責制定具體戰略實施路徑，政府數字服務局負責信息服務與用戶體驗，地方數據小組關注地方部門數據的發布，公共部門信息辦公室為信息政策執行設定標準、鼓勵政府信息存取和再利用以及發布版權指導方針，網絡安全和信息保障辦公室協調多個政府部門和機構，協同實施網絡安全計劃。第二類是執行機構，比如公共數據集團負責政府機構和數據聚合，數據戰略委員會負責為中央和地方機構提供資金資助，下屬的“開放數據用戶小組”幫助基層用戶提出“數據請求”，開放數據研究院負責組織和構建開放數據市場等。

　　按照加拿大《開放政府指令》規定，各部門負責信息管理（Information Management）的行政副首長指定信息管理高級官員負責監督本部門對該《指令》的實施。該官員需要與通信部門、首席信息官、部門安全官員（DSO）、數據所有者，業務專家，以及信息公開與隱私協調員共同工作，在重大問題、工作績效，以及對《指令》的遵守等方面向行政副首長提出建議，制定措施解決不遵守《指令》的情況，并向加拿大國庫委員會秘書局的首席信息官匯報工作。

　　印度中央政府要求中央各部門和各邦政府都必須成立“國家數據共享與開放政策（NDSAP）”辦公室負責本部門的數據開放。該辦公室由一名高級官員領導，稱作“數據控制官”。部門下屬的各業務處室都必須設置若干名“數據供應官”，負責向NDSAP辦公室提供本處室的開放數據。此外，NDSAP辦公室必須向印度科技部提交各部門數據的“負面清單”，即具有保密性質、涉及國家安全的數據集清單，同時負責監管本部門或本邦開放數據的進程和質量。雖然印度政府開發了統一的數據開放平臺（OGD），但是從數據開放計劃的編制、目錄設計、數據編輯和發布、負面清單的梳理，到對數據發布后的監管監測和技術支持等，全部放在各部門和邦政府內部自行管理。

　　（三）政府數據開放與政府信息公開的關系

　　多數政府的政策認為，信息的范疇包括數據，發布政府數據是在互聯網上公開政府信息的主要內容或形式。政府數據開放沿襲政府信息公開或信息自由的法規。數據開放與信息公開相互銜接，相互促進，相互支撐，共同推進開放政府建設。

　　美國政府數據開放與政府信息公開，兩者之間一脈相承。按照美國《OMB行政通告第A-130號》（2000年修訂版）的定義，信息，即在文本、數字、圖形、制圖、講述或視聽等任何媒介或形式中，任何對知識的溝通和表現，包括事實、數據或觀點。2005年，美國政府《數據參考模型第二版》（DRM）提到“數據”是“一個或一組反映一個或一些特定概念的值”，“如果對某個數據（或與其他數據聯合起來）進行分析并從中獲取其含義和提供語境，就能夠形成信息”。2009年1月在主題為“信息自由法”的《總統備忘錄》中指出，《信息自由法》是國家履行開放政府承諾的最突出表現，并命令OMB制定《開放政府指令》。該指令明確將在Data.gov上發布本部門數據列為聯邦各部門實施“在線公開政府信息”任務的環節之一。2013年在OMB的主題為“開放數據政策——管理信息資產”的《備忘錄M-13-13》中指出，要實現政府信息資源的易查詢、易獲取和易使用，現代政府信息資源的缺省條件是“開放”和“可機讀”。

　　在英國《信息自由法》2012年修訂版中明確指出，如果人們被授權使用某個數據集，可以對這些數據格式的可用性提出要求;在該法的第11、19、45和84條中專門就開放數據集的議題增加了新條款，以規范政府數據開放行為。這里的“數據集”即以電子形式存在的包含“事實（factual）信息”的“信息集合（collection）”，“事實信息”不包括經過分析或解讀的產品（數學計算除外），也不包括統計結果，而是仍然處于未被組織和調整的或者尚未在物理上發生改變的狀態，即原始數據。2012年英國《開放數據白皮書：釋放潛能》中規定數據是“被假定為事實的定性或定量的陳述或數字，但不是分析和解讀的產物”，信息是“對數據進行總結、解讀或陳述以獲取（其中）含義的過程的產物”。《英國政府許可框架（UK Government Licensing Framework）》（2014版）對如何利用和再利用公共部門信息資源提供了一個政策框架。該框架要求英國政府承諾對社會開放公共部門信息。所謂“信息”包括所有受到版權和數據庫權保護的，由政府和公共部門收集或生產的，并按照《信息自由法》等法律規定發布的信息，也包括之前沒有發布過的數據集等，形式上包括數據、公共部門網站上的文本、年度報告、統計、圖表、圖形、圖像和軟件等，范圍則從空間和氣候數據、健康和犯罪記錄到各種照片，甚至還包括由公共部門開發的開源軟件和代碼。《開放數據白皮書》則指出，信息就是對數據進行總結、解讀或表示以獲得意義的過程的產物，而《信息自由法》是請求獲取數據的主要機制。