5月31日，國家發改委、財政部和國家能源局發布《關于2018年光伏發電有關事項的通知》，引起業內外激烈反響，幾乎所有的光伏龍頭企業股價暴跌，損失慘重，特別是補貼項目清零讓業界憂心忡忡。但同時也使光伏組件價格大幅度下降，也為下一步光伏產業大發展創造了全新的局面。

客觀評價“可再生能源發展基金”機制的成就，理性評估公平科學的新制度設計對于光伏產業未來發展的重要意義，正確評判光伏產業在能源革命中的關鍵作用，對下一步中國經濟可持續發展意義非凡。

“可再生能源發展基金”機制功不可沒

2011年1月29日，由財政部、國家發改委、國家能源局根據《可再生能源法》，制定了《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》。經過7年多的實踐，成功為我國扶持了風電、光伏兩個真正具有巨大創新能力的全球能源引導性產業。

尤其是光伏產業，在滬市深市港股美股形成了48個具有競爭活力的上市公司，在可再生能源發展基金補助逐步“退坡”的情景下，實現了極高速度的成長，組件成本不斷下降，從2013年集中式光伏電站標桿電價0.9～1.0元/千瓦時，下降到今天的0.5～0.7元/千瓦時。

對于可再生能源進行補貼是全世界的慣例，我國的補助模式也是效法歐美的成功經驗。2010年9月28日，德國聯邦政府推出“能源方案”長期戰略，目標到2050年可再生能源發電量要占總發電量80%。主要實施的機制是可再生能源發電“固定上網電價”制度，并一直堅持到2017年。僅2014年德國投向可再生能源補貼總額達250億歐元(約合2128億元人民幣)，比我國2017年可再生能源發展基金的2倍還要多，其中40%投向了光伏，而德國經濟總量只是我國的30%。當年德國光伏發電裝機容量3820萬千瓦，在平均年日照時間1528小時、年均有效利用小時數800小時的條件下，實現光伏發電量328億千瓦時，約占總發電量的6.3%。設備利用小時858.64小時，幾乎所有光伏發電竭盡所用，完全沒有棄光問題。

從2000～2017年，隨著可再生能源比重快速增長，德國可再生能源電價附加征收標準從每千瓦時0.2歐分提高到了6.88歐分，占居民電價比例從1.4%提高到23.5%。2017年是可再生能源電價附加的最高點，從此開始下降，2018年已經下調到6.79歐分。

德國的光伏大部分是安裝在居民屋頂的分布式光伏，發電首先是自發自用，然后才是余電上網。德國的居民電價非常高，即便上網售電沒有補貼，甚至是沒有收入仍可省下一大筆錢。2018年一個年均耗電3500千瓦時的德國家庭平均電價29.42歐分(人民幣2.2元)/千瓦時，其中21%是電力采購費用為6.18歐分/千瓦時;24.7%是電網費用7.27歐分/千瓦時;增值稅占16%為4.7歐分/千瓦時;可再生能源附加費占電價的23.1%為6.79歐分/千瓦時，相當于人民幣0.5088元/千瓦時，超過了北京居民電價0.4883元/千瓦時。

2013年8月，德國就開始對那些容量超過10千瓦自發自用的分布式光伏電源，每千瓦時征收0.044歐元(0.33元人民幣)的費用。加之2017年補貼開始退坡，因為高用戶電價因素，德國人對于分布式光伏發電熱情持續，且對于安裝分布式儲能產生了新的熱情，希望自己發電不僅滿足白天用能，而且可以在晚間使用。

德國采購地面光伏電站也給予很高的電價，2004年光伏電站上網電價50歐分(5.63元人民幣)/千瓦時;2014年平均上網電價退坡到13歐分(1.11元人民幣)/千瓦時，2017年平均為11.7歐分(0.8877元人民幣)/千瓦時。預計到2025年，固定上網電價將降低10%，德國光伏發電量將達到總電量的45%;2035年電價將再降10%，光伏電量將接近總量60%。

根據美國能源信息署數據，2010～2013年，美國聯邦政府對于太陽能光伏發電的補貼從88美分(6.01元人民幣)/千瓦時降至67美分(4.21元人民幣)/千瓦時;2016年再降至10美分(0.66元人民幣)/千瓦時。預計到2019年光伏補貼退坡至7美分(0.4549元人民幣)/千瓦時。

補貼支持了美國光伏發展，裝機容量從2008年120萬千瓦增至目前的5100萬千瓦。雖然，單位可再生能源補貼一再退坡，但隨著可再生能源利用規模的擴大，美國聯邦政府對可再生能源的補貼總額大幅度增長，2010年只有86億美元，到2013年就增加到132億美元。2014年4月17日，奧巴馬宣布一系列新舉措促進美國太陽能產業發展，使其成為全面能源戰略的重要組成部分。白宮鼓勵、能源部出資、各級政府減稅，支持聯邦政府機構和政府資助的公共建筑物、軍事基地和軍人住宅，每個家庭、企業、社區及空地都安裝都太陽能電池板。隨著政府對太陽能的支持，為太陽能創新應用項目提供25億美元貸款擔保，促進了企業和研究機構對太陽能研發的大量投入，技術的不斷破題使太陽能電池板價格大幅下降，市場增長擴大。

日本實行光伏發電上網電價補貼機制，2014年補貼費率包括為商業客戶設定每千瓦時32日元(2元人民幣)的太陽能上網電價補貼，為居民住宅光伏系統所有者設定每千瓦時37日元(2.26元人民幣)。規定適用于任何裝機容量低于10千瓦的住宅光伏發電和任何超過10千瓦的商業光伏發電。非住宅上網電價補貼支付期超過20年，住宅補貼周期只有一半時間。日本也采取了補貼退坡機制，2012年商業項目補貼25年，每千瓦時42日元，居民也是42日元;2013年為25年，每千瓦時38日元，居民只有36日元;2014年再降到20年37日元和居民32元。

我國的可再生能源發展基金機制以及補助和退坡機制，都是復制了發達國家的成功經驗。根據我國的法規，該基金是政府性基金，是指“企業依照法律、行政法規等有關規定，代政府收取的具有專項用途的財政資金。”1996年國務院就將此類基金納入財政預算管理，收入全額上繳國庫，先收后支，專款專用;在預算上單獨編列，以收定支，自求平衡，結余結轉下年繼續使用。

2011年，財政部、國家發改委和能源局出臺《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》，從銷售電量中每千瓦時征收0.8分，用以支持可再生能源發展，此后幾度上調。2016年1月最后一次上調，確定將各省(自治區、直轄市，不含新疆和西藏)居民生活和農業生產以外全部銷售電量的基金征收標準，每千瓦時征收1.9分。據此計算，2017年全國征收該基金總額不超過1000億元。

可以享受該基金補助的行業包括：風力發電、生物質能發電(包括農林廢棄物直接燃燒和氣化發電、垃圾焚燒和垃圾填埋氣發電、沼氣發電)、太陽能發電、地熱能發電和海洋能發電等可再生能源發電項目。僅風電和光伏發電量就分別達到3057億千瓦時和1182億千瓦時，可再生能源基金補助出現了嚴重的捉襟見肘，光伏行業稱已經拖欠的補助超過1000億元。相比之下，燃煤火電僅僅是依法脫硫脫硝除塵，以及因自己盲目擴張造成產能過剩陷入經營困難，而獲得國家補貼高達約1600億元。我國用于補助可再生能源清潔發展的資金實在是太少了。換而言之，用了這么有限的補助辦了這么大的一件事，為中國能源未來創造了極大的發展動力。

國家能源局有關負責人在解讀“531”新政時介紹，截至2017年底，累計可再生能源發電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元(占比約40%)，呈逐年擴大趨勢，目前已超1200億元，直接影響光伏行業健康有序發展。看來，新政出臺也是不得已而為之。

公平科學的制度設計是光伏大發展保障

“531”新政對業內影響主要是兩個問題：一個是補貼退坡，一個是補貼項目清零。

首先是光伏項目的補貼退坡問題。“531”新政要求，光伏電站標桿上網電價和分布式光伏全電量度電補貼每千瓦時統一降低0.05元。這項政策業界沒有異議，這些年來我國的多晶硅、單晶硅和薄膜電池的技術都取得了長足進步，大量裝備實現了國產化，設備國產化率達到80%以上，生產規模不斷加大，裝備單位產能價格大幅度下降，生產效率大幅度提升，產品質量和光轉換效率同步提升。全球十強光伏組件制造商中我國有8個，2017年國內組件產量達7500萬千瓦，占全球71%。此外，主要原料的多晶硅國產化達到了60%以上，價格從500美元/千克降到10多美元/千克。光伏產品價格下降了90%，全球市場占有率80%，產品價格和技術都引領世界。

國家能源局為“促進光伏發電技術進步、產業升級、市場應用和成本下降”，推進光伏領跑者基地建設。2016年8月，在山西芮城基地招標中，當時當地的光伏標桿電價0.85元/千瓦時，協鑫報出了最低價0.65元，6家評優單位平均報價0.775元;在此次后的陽泉基地上，協鑫再次報出了0.61元的低價。今年4月，協鑫和青海國資委在青海德令哈基地報價0.32元，5家評優單位平均電價0.34元，而當地光伏標桿電價0.55元;此后比鄰的青海格爾木基地，三峽和陽光報價只有0.31元，5家評優單位平均電價0.316元，已經低于青海燃煤火電平均上網標桿電價0.3247元/千瓦時。

我國的光伏產業是一個非常具有持續競爭力的行業，因為行業市場化程度高、市場主體非常多元化、競爭充分，行業創新能力極強。一些先進企業在不含土地費用、地方苛捐雜費和增值稅的“凈電價”，整體上已經非常接近于平價上網的行業目標，大大超出了全球能源行業的發展預期，以致成為美國、歐盟同行業的強勁對手，使他們的政府不顧WTO規則對我國企業痛下“殺手”。

我國光伏電價既然已經可以接近平價上網了，為什么光伏企業對于“531”新政仍有那么大的意見?業界在向新華社反映問題時強調：在我國“建電站土地要高價租金、還要上交各種稅，有時一個荒山，甚至廢礦都要交土地占用費、林業復耕費，各種道路占用賠償費，包括電力三產公司的漫天要價，還有地方政府要求的配套投產、扶貧要求等，融資成本也很高，這樣使非光伏系統投資成本大大上升”。

其實，問題出自我們讓沒有環境污染和碳排放的光伏風電以污染嚴重的燃煤火電為坐標的“平價上網”上。當時，在制定可再生能源基金補助機制時，將燃煤火電上網標桿電價作為基準，基金補貼與光伏上網標桿電價之間的差額。可以說，當初這是一個非常聰明的辦法，也是一個不得已而為之的辦法。

盡管《可再生能源法》制定了可再生能源發電“強制收購”條款，但在執行中電網公司不予執行誰也沒有辦法。所以，將電價定在煤電價格上，電網公司對于收購可再生能源“垃圾電”抵觸還不算太大，差價部分通過可再生能源補貼，不讓電網公司“吃虧”，也能保證了可再生能源較為順利地發展。

成也蕭何敗也蕭何。因為，光伏電價基準參比煤電價格，也導致了今天可再生能源基金補貼資金入不敷出，缺口一再擴大，補助資金長期拖欠等問題難以解決。長期以來，上網電價的核定一直遵循著“成本加成”的原則，也有稱其為“電價反算”。根據成本確定價格，所以會出現煤電價格比水電高，核電價格比煤電高，風電價格比核電高，生物質價格比風電高，氣電價格比生物質高的情況。2017年全國煤電占全部發電量的67.9%，而且煤電調節比較靈活，價格也非常便宜，煤電標桿電價最高的廣東0.4505元/千瓦時，最低的寧夏只有0.2595元。但是，環境污染代價、資源修復代價、氣候變化代價等都沒有計入定價成本。

我們必須清楚，可再生能源發展基金入不敷出，并不是可再生能源行業自身的問題。他們發展快恰恰應該是我們希望的，而且距離黨中央的要求顯然還不夠快，導致這一矛盾的主要原因是我們對于環保能源和不環保能源的定價不合理造成的，也是我們無力維護法律嚴肅性的后遺癥。如若當初我們制定一個更加合理的基準價格，如若當初我們能夠制定一個更有效的機制維持法律的執行，今天就不會出現這一自相矛盾的政策。

此外，在用戶側我們的價格也不盡合理。北京電網10～15時的高峰電價是1.4002元/千瓦時，7～8月11～13時尖峰電價是1.5295元，河北南網高峰電價1.065元，全國均在0.8～1.0元以上。為什么這么高?因為電網在這一時段需要動用抽水蓄能電站來應對用電高峰，同時按照這一時段建設的電網設施年均利用效率太低。而光伏在這個時段發電出力最高，電網按照北京火電標桿電價是0.3515元/千瓦時收購電價，分布式政府用可再生能源發展基金補助了0.32元，光伏電站補助0.3485元。也就是說國家用老百姓的錢給老百姓買環保電每千瓦時只支付了0.6715～0.7元，比電網燃煤火電+抽水蓄能便宜得多。

我國光伏存在兩個最大的市場，一個是工商業的分布式能源，主要是廠房和商業建筑的屋頂;一個具有獨立屋頂的分布式能源，主要集中在農村。隨著光伏組件的下降，特別是“531”新政后，光伏組件大幅度下降，工商業分布式光伏基本上不再需要補貼，只要政府主管部門將分布式能源售電的改革落到實處。最需要解決的是散布在廣大農村的分布式光伏發電。

分布式光伏發電是能源革命的主力軍

在所有的能源技術中，光伏發電是最具有顛覆性的技術，而革命就是自下而上的顛覆。在能源消費中，分布式光伏可以讓越來越多的能源消費者參與能源的生產，成為“能源投資、生產型消費者”，在消費終端顛覆傳統能源系統，優化整個能源供需和生態環境結構。

在能源生產中，能源生產將因為光伏一體化變為無處不在，能源不再需要工業化時代的大項目、大投資、大生產、大市場模式，能源生產將更加與各種能源需求融為一體，在城市中與各種建筑融合，在工廠與廠房融合，在交通與公路結合，在農業與大棚融合，在養殖業與養殖場、養魚池融合，完全改變了我們對于能源生產的認識。

在能源技術上，光伏技術和歷次能源革命一樣，都是來自于傳統能源體系外部的顛覆，光伏發電技術來自于信息技術革命。晶硅發電、薄膜發電、光熱發電、光電儲能等各種圍繞太陽能的新技術層出不窮。而未來，能源將通過光伏建筑一體化與智慧建筑進行整合，通過電動汽車與智慧交通結合，通過互聯網和儲能技術與智慧能源結合，為我們創造了一個極大的技術創新革命空間。

在能源體制上，光伏發電將會實現“人人參與、人人盡力、人人享有”的全新的能源供需關系，構架全新的能源管理模式，形成清潔能源與各個行業兼容并蓄，實現能源、信息、交通、建筑、環境和金融協同互動的優化。將會像每一次能源革命一樣，改變的不僅僅是能源體制自身，還將改變整個社會運作管理體制。

光伏成本的下降取決于規模的擴展，據行業專家統計，光伏裝機量每擴大一倍，成本下降23%，光伏可以擴大裝機規模的最大市場，就在鄉村振興。到2017 年，我國的城市化率水平只為58.52%，仍有5.77億人口生活在農村，約2億個家庭，平均有2億個屋頂;戶籍已經遷入城市，仍在農村擁有的祖宅，據有關機構統計約7000萬座;如果再考慮農村的公共建筑，相當于3000萬個屋頂。每座房屋的平均面積一般不小于100平方米，如果充分利用平均可以布設10千瓦的光伏發電設施，總量將達到30億千瓦，是2017年我國17.77億千瓦的1.7倍;發電量按照平均利用1200小時計算，每年增加清潔電力3.6萬億千瓦時，相當于2017年6.3萬億千瓦時的57%，可以節省11億噸標煤，相當于15.5億噸原煤，減少29億噸二氧化碳排放，足以支撐三農清潔的現代化發展。

鄉村振興就是要解決農村人口就地城市化問題，實現農村、農業和農民的現代化。我們在不增加土地占用、不增加生態環境壓力的前提下，通過大力發展分布式清潔能源，解決三農現代化的能源供應，將農民生活交通用能，農村公共基礎設施，農業生產的耕作、排灌、養殖，農產品加工、運輸、儲存等所有的用能需求全部用可再生能源就地解決，實現***期望的“留得住綠水青山，記得住鄉愁，系得住性情”的現代化農村。目前，國家電網正在積極研究推進農村分布式光伏、雙向充電樁和適合農村的電動車，“光、充、儲、行”一體化解決方案，并進一步引入智能電網、微電網、大數據和區塊鏈的能源信息數據，并與電氣化農村和電氣化農業融為一體，構建一種代表未來方向的“移動能源互聯網”。

光伏在能源革命中，正如同國家能源局新能源司領導所言，是“主力軍”。對于光伏的態度，直接反映對能源革命的態度和認知。但就利益而言，傳統的既得利益者即便知道這些道理，但受其陷身的利益格局的掣肘，會有意無意地站在對立面上，如果聽之任之，搞死這個行業也就是旦夕之間。“531”新政一出，馬上就出現了一些地方政府、電網企業，以“項目未納入國家補貼建設規模范圍為由”擅自停止了光伏發電項目并網、(代)備案和地方補貼墊付等工作，國家能源局綜合司不得不立即下達文件，阻止這種勢態的進一步演變。

既然是革命，一定會招致傳統能源***阻礙。我們雖然不能指望他們的態度會發生根本性改變，但是我們必須要求政府是革命的參與者，至少是革命的朋友。現在，中國需要在不增加補貼代價的情況下，繼續支持光伏行業的持續發展，支持的重點特別要解決好鄉村分布式光伏的發展。解決問題的關鍵在于“兩個內部化”，即將化石能源的外部資源環境代價內部化，將可再生能源外部生態社會效益也內部化。

推進綠證機制是一個科學的選擇，應該盡快完善綠證制度。我國自2017年7月1日起，試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度，當時政策承諾，自2018年起適時啟動綠色電力證書強制約束交易。截至2018年6月10日，已累計出售綠證27250個，每個綠證為1000千瓦時綠電，2725萬千瓦時電力。其中風電綠證交易量為27101個，平均交易價格為184.2元/個(折合0.1842元/千瓦時);光伏綠證交易量只有149個，平均交易價格為668.3元/個，折合每千瓦時電量0.6683元。“531”新政之后，彭博新能源發布報告，預測今年全球光伏組件價格將下降34%，預估到年底時單晶硅組件價格將為每瓦0.24美元(1571元人民幣/千瓦)，0.6683元的綠證電價足以支撐中國光伏行業的快速持續發展。

據綠證認購官方平臺統計，目前綠證累計核發量已達22230880張，相當222.8億千瓦時電量，其中91.3%核發給了風電，光伏行業獲得的綠證僅有8.7%。光伏參與度低主要存在兩個問題：一是此前光伏項目補貼強度超過風電，爭取可再生能源補貼收益更好，但是在補貼項目清零之后，光伏企業一定會積極擴大綠證交易規模;二是綠證機制沒有將分布式光伏納入交易，主要因為分布式光伏單體項目規模小，此前可再生能源發展基金補貼也比較及時并無此需求。更主要的是綠證制度交易不是強制性的，而是自愿認購，我國的企業和個人還沒達到生態文明的這一階段，完全靠自愿難以形成規模，強制性配額制度一定要執行。

在電源端強制執行綠證配額，會遭到發電企業的反對，特別是目前煤電因煤炭價格上漲虧損嚴重，他們會以“系統性金融風險”相威脅;在電網端，有擔心具有壟斷性的電網公司借機漲價加價，不利于電力改革的推進;現在看只有在消費端，讓每一個電力用戶按比例承擔一部分綠電，這未必會提升用戶的電價壓力，只要交易系統足夠透明，發輸配供各個環節在不同的時段到底誰收了多少錢都透明了，光伏綠電一定更加搶手，因為光伏只有在白天發電，都是平高峰段電價，在這個時段認購的光伏綠電會比氣電和抽水蓄能更有競爭力。一旦建立機制，光伏依靠市場而不是補貼的發展機制就會更好地發揮作用，所有的電能也可以在一個公平的起跑線上開始競爭，我國的能源可持續發展將會拉開新的篇章。