美國法律版的“863計劃”

2006年1月，時任美國總統(tǒng)布什宣布啟動“美國競爭力倡議”，鞏固美國在科學技術上的世界領先地位。一年半后，布什簽署了法律《為切實推動一流的技術、教育與科學創(chuàng)造機會法》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology, Education, and Science Act of 2007），英文首字母縮寫正好是COMPETE（競爭）一詞，故稱《競爭法》。該法案容納了此前美國國家學院的兩份重量級報告的主要內容。

該法案長達407頁，它批準在未來3年中為數十個研究和培訓項目投資430億美元，是美國科技、教育和科學發(fā)展歷史上的里程碑。國家科學基金會（NSF）的經費在五年翻一番，而能源部（DOE）則在十年內增加一倍經費的計劃。

在這個大背景下，美國制造業(yè)面向未來的發(fā)展，也進入美國競爭力的優(yōu)先話題。2009年12月，《重振美國制造業(yè)的框架》報告被提出。2010年，國家科技委員（NSTC）被要求提供每四年的制造業(yè)競爭力，尤其是包含先進制造的發(fā)展戰(zhàn)略。2012年，NSTC提出了《國家先進制造業(yè)戰(zhàn)略計劃》。諸多活動促成了2012年先進制造合作伙伴計劃（AMP）、2014年RMAI法案（制造業(yè)及創(chuàng)新復興）的先后發(fā)布，也導致美國制造業(yè)創(chuàng)新網絡（NNMI）的誕生（現在的Manufacturing USA）。它對美國的先進制造業(yè)的國家性推動，起到了巨大的作用。

你有我沒有的工業(yè)體系評估

實用主義至上的美國，是一個高度重視基礎數據與調研的國家。而在制造業(yè)領域，對工業(yè)基礎調研的重視幾乎達到了變態(tài)的程度。每年都搞，而且每年要搞2次，分別由國防部和商務部在推動。非常清楚，美國搞工業(yè)基礎調研是從軍民兩個角度入手。而軍民兩個層次也彼此從未分開過。

如果大家對此還沒有感覺的話，不妨對比一下，中國2018年將進行第四次經濟普查。中國經濟普查的歷史可以追溯到1950年的全國工礦企業(yè)普查，至二十一世紀初，先后完成了三次工業(yè)普查（含工礦企業(yè)普查）、一次第三產業(yè)普查和兩次基本單位普查。2003年，根據形勢發(fā)展的需要，國務院決定將工業(yè)普查、第三產業(yè)普查和基本單位普查整合為經濟普查，并于2004年開展了全國第一次經濟普查。顆粒度如此之大，而且?guī)缀跏撬哪瓴鸥?次；而美國一年就搞2次工業(yè)普查。美國對制造業(yè)的基礎數據的重視，是不是很瘋狂？

美國國防部的制造業(yè)與工業(yè)基礎政策（MIBP）辦公室，從1997年開始引入工業(yè)基礎的年度評估，并每年提交《年度工業(yè)能力報告》。2011年起開始引入評估框架，有效地規(guī)范了工業(yè)基礎調研的方法。

圖1 2017年財年的《年度工業(yè)能力報告》

商務部每年也沒閑著。商務部下屬的產業(yè)安全局（BIS），專門有一個技術評估辦公室（OTE），每年都會啟動工業(yè)基礎調查（Industrial Base Survey）工作，與國防部、國土安全部等一起啟動產業(yè)分析調查，評估工業(yè)基礎能力，分析核心產品和技術的外國掌握情況。這種調查自1950年以來，幾乎每年都不拉席。每年都做！

這種基于數據、基于調研的持久性的工作，對美國軍工能力的全球性洞察，和商務部對外的貿易實踐中，發(fā)揮最前沿的情報作用。此次中美貿易戰(zhàn)中對中國的炮火和各種出口管制中，這些基礎數據都發(fā)揮了關鍵性的尖牙作用。一句話，我們都在燈光下，他們都在黑暗處。這種情報上的不對稱，是單方面決定性傷害武器的一種。

（這里筆者強烈呼吁一下，中國需要單獨啟動工業(yè)產業(yè)基礎能力的調查，而且每年都要進行。）

全新的評估框架

一直在尋求持續(xù)改善的美國國防部的工業(yè)基礎評估，最大的動作是在今年九月發(fā)布的報告中，引入了一個恢弘的框架和嚴謹的方法論。它把產生的原因分為五種宏觀推力，包括財政預算的不穩(wěn)定性、制造業(yè)能力的降低、競爭國家的產業(yè)政策等。同時將可能的風險歸為10類，包括供應商的孤源（sole）、單一供應商（single）、脆弱的供應商、產能受限于市場供應等。在這個框架下，最終總結出來對美國國防工業(yè)存在風險的280種影響因素。

從方法論的角度而言，這是一次很有啟發(fā)的調研框架的創(chuàng)新。它從頂層架構和系統(tǒng)性思維出發(fā)，將復雜的供應鏈進行了分拆，使得產業(yè)安全這個多元化命題，一時間有了一種脊梁。

圖2 分析框架

筆者將這個分析框架總結為“五力十類產業(yè)風險評估模型”，它提供了一種可分類的量化分析框架，非常值得借鑒。

圖3 五力十類評估模型

為什么美國國防部在2018年3月，剛剛公布了《年度工業(yè)能力報告2017》，而在9月會再次推出一個內容看上去有些重復的《評估和強化國防工業(yè)基礎和彈性供應鏈》的報告。

圖4 國防工業(yè)基礎和供應鏈彈性的報告

這次追加的報告，是按照去年7月特朗普總統(tǒng)行政令要求而進行，由國防部制造業(yè)與工業(yè)基礎政策辦公室（MIBP）領導，商務部、勞工部、能源部和國土安全部等多個政府部門參與，歷時一年多完成。涉及到兩大問題：國防工業(yè)基礎和供應鏈的彈性能力，其核心就是制造能力和供應鏈安全。

此次評估中，美國國防部領導的跨部門任務組進一步分為 16 個工作小組，共有超過 300 名行業(yè)專家參與，其中 9 個工作小組關注傳統(tǒng)部門，包括飛機、生化核和放射性、陸上系統(tǒng)、彈藥和導彈、核物質彈頭、雷達和電子戰(zhàn)、造船、單兵系統(tǒng)和太空。這9個項目，其實在國防部3月份的報告已經調研過了，但這次重新增加了7 個跨界行業(yè)的評估，包括制造賽博安全、電子工業(yè)、機床和工控、材料、有機品、軟件工程、勞動力。

軟件工程入列！ 中國人應該很難想象軟件工程會列入其中。

機床赫然在目！雖然沒有大牌機床公司，但美國的技術都是源頭技術。而高峰之巔的美國，居然也關心機床。可以對比國內在這次智能制造大潮中，對機床行業(yè)似乎都忽略。實際上機床，就是國防的命根。

這7個行業(yè)，被定義為關鍵使能（enabling）行業(yè)。有時候想想，國內到處都在濫用“使能”、“賦能”。信息技術，網絡安全等只是其中的點，更沒有說到電子商務這樣的東西。最終能保家衛(wèi)國的國家級產業(yè)，還都是一個國家基礎的工業(yè)能力。

在逐一對這16個不同行業(yè)所形成的280種風險評估之后，美國最終提出來歸結為四類方法：投資、政策、監(jiān)管和立法。按照美國人做事的風格，相信它隨后會針對這10種風險類別所形成的漏洞，一一進行封堵。這將對今后美國工業(yè)基礎的政策，起到巨大的引導作用。

美國先進制造戰(zhàn)略的評估解讀

在工業(yè)基礎能力調研的同時，作為美國先進制造業(yè)發(fā)展的領導機構，國家科學技術委員會（NSTC）下屬的先進制造委員會（SAM），本月也推出了《美國先進制造全球領導力的戰(zhàn)略》（詳情解讀，參見：美國先進制造的戰(zhàn)略觀 | 靠什么保障美國高端制造業(yè)的競爭力）報告。

這個評估報告的目的很簡單，就是要維持美國在工業(yè)領域先進制造業(yè)領導地位。它提出了三個方向：新技術轉化、勞動力和供應鏈。如果熟悉美國制造創(chuàng)新網絡（Manufacturing USA）的讀者，就會了解后者的三大目標正是科技成果轉化、勞動力和生態(tài)。

二者的訴求，有異曲同工之妙，代表美國先進制造的三個堅定的支點。

在“抓住未來的智能制造系統(tǒng)”中，提出了四個支點。一個是smart制造和digital制造。前者重點強調的是傳感器、控制、平臺和算法，而后者的重點，則是企業(yè)各個環(huán)節(jié)，通過流動的數據，實現無縫集成。為此報告中還提了下一個四年的行動計劃，通過大數據分析、先進的傳感、控制技術應用，促進制數字化轉型，也建議國家優(yōu)先支持實時建模和仿真，以及對歷史數據的挖掘，以更好地揭示和使用既有的專業(yè)知識。

除了對機器人和人工智能的關注，報告還重點強調了制造業(yè)的網絡安全。隨著智能制造產業(yè)的增長，美國制造業(yè)越來越感到防止惡意攻擊和反數據盜版的需要。按照報告中的說法，制造業(yè)是國家和競爭對手贊助的間諜活動的一個特別誘人的目標。因此，制造業(yè)的網絡安全，已經成為一個國家級的優(yōu)先項。

魔鬼的贊美？

經過近半年的拖延，美國國防部終于發(fā)布的《評估和強化國防工業(yè)基礎和彈性供應鏈》，正好選擇在10月5日的美國制造日（National Manufacturing Day）。?

文中羅列了西方人視角下的中國制造的數據：

☆ 70% 的世界光能電池；

☆（歐洲商會所統(tǒng)計的）截止到2015年，生產了全球24%的電力，28%的汽車，41%的船舶，50%以上的冰箱, 60%的彩電, 80%的空調和計算機，90%以上的手機。

這會是對中國制造的贊美嗎？

不會，擅長使用數據統(tǒng)計本身作為武器的美國人，會將這些都演變成一種氣急敗壞的情緒。

鋼鐵：從2001年的幾十家，到2018年的5家；

造船業(yè)：2000年以來，造成20500家破產；

而中國機床2005年左右占全球15%的消耗量，2011年占全球的40%。2015年中國機床產值飆升到247億美元，占據28%的生產量，而美國只有46億美元的產值，排在中國、日本、德國、意大利和韓國之后。

有了這樣的數據作為支撐，這份報告將美國國防工業(yè)所可能受到的最大傷害來源，毫不吝嗇地都指向了中國。

稀土是美國軍方重點指出的一個環(huán)節(jié)。從中國進口的稀土種類超過118種，比所有其他國家的總和還要多 ，也是排在第二位的日本的5倍。這被軍方視為極其不安全、極其脆弱的供應鏈。

圖7 美國稀土進口情況

與此同時，美國國防部供應鏈的安全，也非常關注低端制造。這次調查中發(fā)現，60%~70%的國防預算經費，被轉移到更低層級的供應商。這種一層一層的低級轉包，會將美國的國防軍品指向不知深處的“黑暗區(qū)”。這是美國軍方最為忌憚的地方。

而單一供應商，也是美國將要防范的重點。美國陸軍在去年8月份的一份備忘錄，曾經提到，由于大疆無人機具有“網絡安全漏洞”，已要求在全陸軍范圍內禁止使用。然而封殺中國無人機一年后，美軍還是挺不住了。今年9月份，美國空軍公布了8月采購清單，將采購35架中國大疆商用無人機Mavic Pro鉑金版。美國空軍評估報告， “到目前為止，我們還沒有找到另一種和大疆 Mavic Pro一樣符合成本效益要求的可獲得設備“。其他的產品Tiny Whoop、3DR、Ebee都無法滿足。

或許需要祝賀大疆取得這樣的壓倒性的成本上的勝利。但這種現象不能想當然地會認為可以持久。按照美國國防部的“五力十類”模型，這將是美國工業(yè)基礎今后進行加強和修補的地方。

如何確保美國工業(yè)基礎的健康有力地存在，顯然美國上下一氣從原來模糊的感覺和想法系統(tǒng)地落實到了具體辦法上。美國軍費暴漲800億，達到了7000億美元的規(guī)模，其中軍備采購就大漲600億，包括撥款106億美元訂購94架F-35戰(zhàn)斗機。在美國的政體下，總統(tǒng)左右資本家是很困難的。然而，國防卻是一條綠色通道，通過軍事工業(yè)的強大資金注入，理順軍工供應鏈，拉動相關民用工業(yè)的回流。就這樣，先進制造業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)，都拴在了國防工業(yè)這一根線上被拉動。

反彈：美國版的自主可控

很顯然，美國國防部正在計劃構建一種全產業(yè)鏈的風險防范。美國當然不會擔心高科技的斷供，而是害怕非高科技的產業(yè)脆弱和單一來源依賴性。

中國在這一類產品的應對上，似乎缺乏經驗。稀土正是最好的一個產業(yè)案例。中國的稀土被廣泛進口到美國，大多用于各種各樣的武器系統(tǒng)。貿易戰(zhàn)開始后，國內有人還在出主意，說要對美國禁運稀土。既然稀土是武器必不可少的元素，這樣就可以制裁美國。

不曾想，美國正在主動反擊回來。2019財年國防授權法案（NDAA）規(guī)定，禁止美國國防部從中國、俄羅斯等購買釤-鈷磁鐵、釹-鐵-硼磁鐵、鎢金屬粉等。新的法律通過禁止國防部購買中國制造的磁鐵，來進一步降低對中國戰(zhàn)略供應鏈的依賴。這些磁鐵用于軍事應用，從航空和武器系統(tǒng)到超級計算機和衛(wèi)星。新法的簽署釋放了重要信號，美國將開始主動審查符合新法律規(guī)定的所有供應鏈來源。

這項法案，將是美國稀土產業(yè)重建的轉折點。

美國高純度稀土元素的生產商，這次會端起多年不曾舉起的香檳酒杯。美國不是沒有、不能生產，只是生產方式不太經濟。然而為了挑戰(zhàn)中國稀土壟斷地位，美國的“自主化”同樣開始啟動。美國強烈希望建立國內稀土元素供應鏈，擺脫對稀土生產國和消費大國——中國的依賴。而NDAA立法只是開始。

這將是截至目前，對我國稀土行業(yè)影響最大的措施，但肯定不是針對中國稀土的措施的終結。

美國積極推進政策法規(guī)和財政撥款，以落實美國產的稀土恢復。《稀土元素先進煤炭技術法案》正在等待審批，而簡化手續(xù)，也成為重點。那些繁瑣復雜的采礦監(jiān)管政策正在被重新審查，以便得到簡化。例如，礦產審批以前是十年，現在正在準備改成2年。

這是一場生動的美國版的“自主可控”的例子。

小結

美國的工業(yè)再復興，正在經歷微妙而深刻的變化。它不再是簡單地只想“喊先進制造回家去”，美國同樣需要低端制造業(yè)的回流?；匕渡a（reshoring）正在從一個學術上交流的邊緣學派，變成政府期望力推的實踐。而國防部憑借強大的采購支出和日趨靈活的采購體系，會率先成一些“低端制造美國造”的推手。有一種主流觀點，認為中國制造正面臨的所謂雙重擠壓——中高端來自發(fā)達工業(yè)國，低端來自東南亞等國家。這種論點仍然成立，但指向對象卻可能會發(fā)生巨大的偏轉。中國廣泛而完善的供應鏈體系，還可以繼續(xù)成為中國制造的護城河，然而這樣的護城河或許只有5~6年的保護期。美國制造業(yè)的變化，并不是只發(fā)生在先進制造業(yè)，部分中低端制造同樣將會形成新的興奮點。要應對美國的先進制造和部分低端制造回流的雙重路線，中國制造的發(fā)展，需要一種全新的戰(zhàn)略思維。