關于制定路橋收費權準則的初步思考

一、 問題的引出

　　1989年，廣東佛開高速公路有限責任公司成立 ，拉開了我國通過特許經營方式籌集公路建設資金的序幕。到2005年底 ，我國已有數百家公路經營企業(包括20多家公路上市公司)利用證券市場籌集資金，管理著總量超過3萬公里、總值超過1萬億元人民幣的經營l生收費公路 ，為我國公路建設事業、特別是高速公路建設事業的快速發展發揮著積極的作用。

　　經營I生收費公路的快速發展 ，對公路經營企業的會計核算提出了新的問題和要求 ：一是應 當如何科學界定公路經營企業擁有路橋基礎設施的資產屬性?二是有人主張公路經營企業擁有的路橋收費權屬于無形資產 ，那么應當如何核算路橋收費權?三是如果現行制度規范適應不了路橋收費權核算的需要 ，解決問題的基本思路是什么?

　　二 、有關路橋基礎設施資產屬性的探討

　　應當在現行法律 、法規的大環境下探討這一問題。《中華人民共和國公路法》(以下簡稱《公路法 》)第65條規定 ：“由國內外經濟組織依照本法規定投資建成并經營的收費公路，約定的經營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關交通主管部門管理。”《收費公路管理條例》第20條也規定：“收費公路的權益，包括收費權 、廣告經營權 、服務設施經營權。”這意味著公路的所有權屬于國家；公路經營企業只擁有依托路橋基礎設施有期限的路橋收費權，而沒有其所有權或 “法人財產權”。在規定的經營期限屆滿，公路經營企業需要注銷收費權，并將路橋基礎設施無償移交政府部門。所以，需要討論的主要問題，不是路橋基礎設施的資產屬性 ，而是依托路橋基礎設施的路橋收費權的資產屬性。調查結果表明，公路經營企業所擁有的路橋收費權 ，一般是通過3種方式取得的 ：公路經營企業通過 自行投資建造路橋基礎設施來取得其有期限的收費經營權 ；交通主管部門將已建成政府還貸公路收費權作價入股投入公路經營企業，或公路經營企業將所擁有的公路收費權作價入股投入新組建的公路經營企業；公路經營企業有償收購取得已建成政府還貸公路收費權。

　　進一步分析，路橋收費權應當屬于固定資產，還是無形資產? 1996年交通部 《公路經營權有償轉讓管理辦法》第5條規定：“公路經營權是依托在公路實物資產上的無形資產，是指經省級 以上人民政府批準，對已建成通車公路設施允許收取車輛通行費的收費權和由交通部門投資建成的公路沿線規定區域內服務設施的經營權。”

　　對此 ，受讓政府還貸公路收費權的公路經營企業 ，應當將其取得的收費權作為無形資產管理與核算 。但是在實務中寧滬高速、山東基建、中原高速等公路上市公司，仍然將有償收購的路橋收費權作為固定資產核算。

　　劉文成在2003年《交通財會》第5期發表題 目為《論公路收費權是公路經營企業的無形資產》的論文 ，也提出公路收費權是無形資產的論斷。其理由為：‘骼地相依，不可剝離是公路資產最終形成的基本特征”；公路經營企業經營公路收費是屬于特許經營，公路的終極所有權是國家而不是企業”。

　　筆者認為 ，在公路特許經營的大框架下 ，由于公路經營企業經政府特別行政許可所取得的也只是有期限的收費權，所以無論是通過 自行投資建造路橋基礎設施取得的收費經營權 ，還是交通主管部門將作價入股投入公路經營企業已建成政府還貸公路收費權 ，以及公路經營企業將所擁有的、作價入股投入新組建的公路經營企業的路橋收費權，都應當作為公路經營企業的無形 資產 。

上述認識所存在的主要問題是 ：公路特許經營只是一種在理論研究基礎上形成的概念框架 ，尚缺乏必要的法律和法規的支撐 ；除了上市公司以外 ，投入公路經營企業的收費權， 基本上沒有通過價值評估 ，公路經營企業基本上是按照路橋的建造成本 、而不是其收費權價值來作為資產記賬的依據 ；公路經營企業能否成為路橋收費權的轉讓主體，尚缺乏法律和制度依據 。

　　在實務中，無論是公路上市公司還是其他公路經營企業，基本上都是將通過 自行投資建造路橋基礎設施取得的收費經營權，或者交通主管部門將作價入股投入公路經營企業已建成政府還貸公路收費權 ，以及公路經營企業將所擁有的 、作價入股投入新組建的公路經營企業的路橋收費權，作為固定資產管理與核算。

　　由于同一性質的資產在入賬時存在著不同的選擇 ，從而導致了成本項 目可比性不強。而且對于實務工作者而言，本身對公路資產性質的界定也有不同的觀點，也必然造成對規定的選擇存在一定的偏好。

　　三、路橋收費權作為無形資產核算所遇到的障礙

　　如果將企業取得的路橋收費權界定為無形資產，依據《企業會計準則第6號——無形資產)x以下簡稱《新準則》)的相關規定，路橋收費權的核算將面臨以下障礙。

　　1．初始計量

　　就購買而言，路橋收費權的初始計量不存在什么問題。對于投資者投入的公路收費權的初始計量，《高速公路公司財務管理辦法)x以下簡稱《財務辦法 》)第8條規定 ：“以公路經營權進行投資的，首先應向國有資產管理部門申請評估立項 ，經合格的國有資產評估機構評估 ，報國有資產管理機關確認后投入。”但據了解 ，在實際工作中，大部分投資者投入所形成的公路經營企業的公路收費權并沒有通過國有資產評估機構進行評估。通常直接以公路的建造成本作為資產的入賬價值，且作為固定資產進行管理。

　　對于投資建造取得的公路收費權 ，《公路法》和《財務辦法并沒有明確規定如何進行初始成本計量。若根據 《企業會計準則——無形資產)×以下簡稱《舊準則》)的有關規定，自行開發并依法申請取得的無形資產，其入賬價值應按依法取得時 發生的注冊費、律師費等費用確定；依法 申請取得前發生的研究與開發費用，應于發生時確認為當期費用。那么公路的建 造成本并不能得到反映，而且如果作為當期費用處理，也會使會計信息出現失真的現象。

　　即使根據《新準則》第8條 、第9條有關企業內部研究開發項 目開發階段支出的界定 ：企業 內部研究開發項 目研究階段的支出，應當于發生時記人當期損益；企業內部研究開發項目開發階段的支出，在滿足相關的5個條件后方可確認為無形資產。從這兩條規定來看 ，似乎也很難適應公路經營企業核算投資建設公路所發生支出的要求。而且 ，投資建造取得的公路收費權是否屬于內部研究開發項 目所形成的無形資產還有待探討 。

　　現實的做法是，投資建造取得的公路收費權 ，是以實際建造成本作為固定資產 (公路構筑物 )的人賬價值，這樣使得從建造到資產價值人賬的會計核算得到了延續和統一。應該看到，投資建造取得的公路收費權的價值與建造成本并無直接聯系，建造成本只是反映了公路建造的歷史耗費，而公路收費權的價值應當反映的是這條公路未來取得的現金流量的現值。

　　2．折舊與攤銷

　　《舊準則》第15條規定：“無形資產的成本 ，應自取得當月起在預計使用年限內分期平均攤銷”。這意味著，如果將路橋收費權作為無形資產，則只能采用平均年限法攤銷。如果對路橋基礎設施硬性規定采用平均年限法 ，可能會由于忽視路橋類資產使用強度的變化以及通行費收入與養護支出的對應關系而使得對當期養護支出的確認無法與當期的收入匹配。

　　這是因為高速公路的通行能力一般是按照滿足未來20年的需求進行設計的，這就意味著，在特許經營前期，投資收益并不明顯，而到了經營中后期，由于車流量的增加，車輛通行費收入也在增加 ，直至達到飽和狀態。如果公路收費權的攤銷按照直線法進行，這意味著在前期收入低 、公路磨損少的情況下攤人價值大，而到了后期 ，攤人價值又偏小，這有可能在一定程度上影響股東或潛在的投資者對企業業績的正確判斷。這是路橋收費權作為無形資產核算的第二大障礙。

《新準則 》第l7條規定 ：“企業選擇的無形資產攤銷方法應當反映與該項無形資產有關的經濟利益的預期實現方式”這就為公路經營企業采用車流量法攤銷路橋收費權開了綠燈在實務中，2003年底我國l9家公路上市公司中選擇采用車流量法(或償債基金法 )攤銷路橋投資成本的有l4家 。

　　《新準則》規定無形資產攤銷一般計人當期損益。《企業會計制度》和《財務辦法 ))貝0規定無形資產攤銷計人管理費用對路橋收費權而言 ，這樣處理的結果將導致公路經營企業出現管理費用高于主營業務成本的奇怪現象。例如，現代投資股份有限公司的經營性資產主要表現為路橋收費權 ，由于將路橋收費權攤銷計人管理費用，2005年該公司的主營業務成本為218 340 953．82元；由于將234 032 253．08元路橋收費權攤銷額計人管理費用，導致管理費用超過主營業務成本，達到262 883 652．04元。這樣的會計信息披露難免會導致企業外部投資者、債權人以及其他關系人對企業的經營狀況和結果做出錯誤判斷 。

　　3．后續支出

　　《舊準則》第14條規定：“無形資產在確認后發生的支出應在發生時確認為當期費用”。 對于路橋收費業務，其后續支出包括了對公路的 日常保養、大中修支出等各類維護費用，以及以后所發生的擴建和技術改造等支出，如果說這些費用按照《舊準則》的規定全部記人當期損益，顯然是不合理的。一般來說，平原地區一條四車道高速公路的大修費用，每公里在500萬元左右，而擴建與技術改造費用更高。由于路橋基礎設施的大修理在性質上屬于局部更新 ，而且通常與技術改造相結合 ，其支出效益會在今后若干年內發揮作用，也就是說路橋收費項 目的這些后續支出主要為資本性支出，因此，這些后續支出應該在受益期內進行攤銷。以滬杭甬高速公路股份有限公 司為例，根據該公司在2004年年報中披露 ，該公司2004年完工的滬杭甬高速公路中修罩面工程，從2002年開始施工，在3年的時間里共用了4l110萬元，其 中2004年發生的費用為9 540萬元。我們可以假設 ，除去2004年發生的費用，余下的中修費用在2002年與2003年均 攤，則每年的中修費用達到了15 785萬元，這是一般的資產進行大中修都無法達到的費用開支，如果按照無形資產準則的要求，這項工程的支出全部記人當年的損益中，將極大地影響 滬杭甬高速公路股份有限公司的業績和形象 ，也容易讓投資者或者潛在的投資者產生錯誤的判斷。由于《新準則》沒有對無形資產后續支出做出專門規范 ， 所以我們無法依據《新準則》來規范路橋收費權的后續支出。

　　四、解決問題的思路

　　1．修改《新準則》

　　如果說把路橋收費權作為無形資產已經達成共識并不再存在異議 ，那么修改《新準則》勢在必行，但《新準則》今年2月 15日剛剛發布，且主要規范的是企業無形資產核算與管理中 的共性問題。要求一個準則包羅萬象，不僅解決共性問題 ，也要解決特許行業和特殊業務的特定問題 ，并不現實。

　　2．制定新的會計準則：《企業會計準則——路橋收費權》

　　解決問題的最好辦法就是制定一個專門針對路橋收費權核算的準則。具體理由有3方面。

　　首先，實行特許經營制度是我國深化投融資體制改革的產物 ，在極大地推動我國高速公路路網發展的同時 ，也給我國的會計核算提出新的要求。應該看到的是 ，路橋收費業務是一種特殊的經營業務，所經營的資產與一般工商行業經營的資產完全不同，也不屬于一般的無形資產，必須對這種特殊的資產進行專門的核算。

　　其次，《國際會計準則第38號——無形資產》中對無形資產的使用范圍是這樣界定的：“1．本準則應適用于所有企業除以下各項之外的無形資產的會計核算：(1)由其他國際會計準則規范的無形資產；(2? 國際會計準則第32號金融工具 ：披露和列報》中定義的金融資產；(3)礦產權，以及礦產 、石油 、天然氣和類似非再生性資源的勘探支出或開發和采掘支出；(4)保險公司與保單持有人之間簽訂的合同所產生的無形資產。2．如果其他國際會計準則涉及了特定類型的無形資產，那么企業應運用該項準則而不是本準則。”從這些規定可以確定，即使是國際會計準則的無形資產準則，也并非包羅萬象 ，依然有許多特殊的無形資產需要通過制定專門的會計準則進行規范。

　　第三，我國新出臺的《無形資產》第2條規定：“下列各項適用其他相關會計準則：(一 )作為投資性房地產的土地使用權 ，適用《企業會計準則第3號——投資性房地產》。(二 )企業合并中形成的商譽 ，適用《企業會計準則第8號——資產減值》和《企業會計準則第20號——企業合并》。(三)石油天然氣礦區權益，適用《企業會計準則第27號——石油天然氣開采》。”這一條規定說明了我國的《無形資產》準則規范的只是一般性的無形資產，對于特殊的無形資產，則通過出臺單獨的會計準則進行規范。如果說路橋收費權是用益物權中的一種，既然可以出臺石油天然氣開采會計準則 ，那么，出臺《企業會計準則——路橋 收費權》準則是一個比較好的解決上述問題的思路。雖然對路 橋類基礎設施實行特許經營制度并不是我國的首創，但在我國 的發展勢頭卻十分迅猛 ，也為我國的路網建設提供了有力的資 金保證 ，隨之而來的會汁核算成為了制約公路經營企業如實反映財務狀況的新問題，因此我國應該盡早對該準則進行研究并 爭取早 日出臺，以保證路橋收費權的會計核算更加符合會計核 算的基本原則 ，確保公路經營企業的會計信息更加真實可比。