隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的快速發(fā)展、醫(yī)療水平的不斷提高，航空醫(yī)療運(yùn)輸憑借搶救及時(shí)、轉(zhuǎn)院快速的特點(diǎn)越來(lái)越受到各國(guó)公眾的關(guān)注。為了加強(qiáng)航空醫(yī)療運(yùn)輸行業(yè)的安全管理，國(guó)外很多航空管理局均采取了相應(yīng)的方法并制定了規(guī)章制度，這些做法值得我國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。

近些年，我國(guó)航空醫(yī)療運(yùn)輸發(fā)展較快，涌現(xiàn)出很多從事航空醫(yī)療運(yùn)輸?shù)耐ê焦尽?jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年年底，全國(guó)共有320家通航企業(yè)，其中具有醫(yī)療救護(hù)服務(wù)能力的企業(yè)有127家，實(shí)際具有醫(yī)療救護(hù)飛行活動(dòng)的有12家，年飛行量1196h。那么大力鼓勵(lì)航空醫(yī)療運(yùn)輸發(fā)展的同時(shí)，如何確保飛行安全？本文筆者將以國(guó)外為研究對(duì)象，關(guān)注其在航空醫(yī)療運(yùn)輸安全管理的思路和方法，為我國(guó)航空醫(yī)療運(yùn)輸規(guī)章、文件和政策的制定提供參考。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

近些年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的快速發(fā)展、醫(yī)療水平的不斷提高，航空醫(yī)療運(yùn)輸也越來(lái)越受關(guān)注。國(guó)際民用航空組織（ICAO）、美國(guó)聯(lián)邦航空局(FAA)、歐洲航空安全局(EASA)等管理當(dāng)局也在持續(xù)地關(guān)注這一話題，采取了相應(yīng)的安全管理方法且制定了相應(yīng)的規(guī)章制度。

ICAO 據(jù)國(guó)際直升機(jī)安全團(tuán)隊(duì)（IHST）、EASA、國(guó)際直升機(jī)協(xié)會(huì)（HAI）和航空醫(yī)師協(xié)會(huì)（AMPA）的分析結(jié)果顯示，雖然直升機(jī)醫(yī)療運(yùn)輸?shù)氖鹿事逝c直升機(jī)其他運(yùn)行事故率基本相當(dāng)，但死亡事故率和重傷比例要遠(yuǎn)高于直升機(jī)事故平均水平。這一結(jié)論引起ICAO的關(guān)注，ICAO于2009年責(zé)令運(yùn)行專(zhuān)家小組（OPSP）深入研究直升機(jī)醫(yī)療運(yùn)輸?shù)陌踩珕?wèn)題并提出后續(xù)工作建議。為此，運(yùn)行專(zhuān)家小組專(zhuān)門(mén)組織成立了直升機(jī)醫(yī)療運(yùn)輸專(zhuān)項(xiàng)組（HMTSG），專(zhuān)項(xiàng)研究直升機(jī)醫(yī)療運(yùn)輸相關(guān)政策和要求。為提高全球的航空醫(yī)療安全運(yùn)行水平、降低事故率和死亡人數(shù)，ICAO直升機(jī)醫(yī)療運(yùn)輸專(zhuān)項(xiàng)組先后發(fā)布了CIR338《直升機(jī)醫(yī)療運(yùn)輸安全》和CIR340《關(guān)于擴(kuò)大便攜式電子設(shè)備使用范圍的指南》兩項(xiàng)報(bào)告。其中CIR338是基于各成員國(guó)航空醫(yī)療運(yùn)輸?shù)氖鹿史治鼋Y(jié)果、規(guī)章政策和安全運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，且重點(diǎn)關(guān)注了關(guān)鍵安全風(fēng)險(xiǎn)控制和緩解。

FAA一直在持續(xù)跟蹤美國(guó)境內(nèi)航空醫(yī)療運(yùn)輸飛行活動(dòng)的安全水平。根據(jù)其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2000年至2005年7月，美國(guó)共有84架醫(yī)療運(yùn)輸?shù)闹鄙龣C(jī)墜毀，60人喪生；2008年，美國(guó)共發(fā)生了12起航空醫(yī)療運(yùn)輸事故，28人死亡；2011年至2013年，美國(guó)共發(fā)生7起航空醫(yī)療運(yùn)輸事故，19人喪生。2010年至今，美國(guó)通用航空每10萬(wàn)飛行小時(shí)約發(fā)生1.1起致命事故，而直升機(jī)醫(yī)療運(yùn)輸每10萬(wàn)飛行小時(shí)約發(fā)生兩起致命事故，遠(yuǎn)低于美國(guó)通用航空行業(yè)整體安全水平。

在航空醫(yī)療運(yùn)輸管理上，F(xiàn)AA已制定了完善的體系。

首先，為給直升機(jī)醫(yī)療運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)人提供詳細(xì)的信息和指南，F(xiàn)AA很早就將航空醫(yī)療運(yùn)輸納入FAR135部管理，并于1991年6月20日發(fā)布了135-14A《應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)——直升機(jī)》和AC135-15《應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)——飛機(jī)》兩個(gè)咨詢(xún)通告，簡(jiǎn)要規(guī)范了局方監(jiān)管模式、運(yùn)行合格審定、專(zhuān)業(yè)人員培訓(xùn)以及安全管理。但隨著航空醫(yī)療運(yùn)輸業(yè)的持續(xù)發(fā)展和壯大、航空器設(shè)計(jì)和制造技術(shù)的發(fā)展、局方監(jiān)管方法的創(chuàng)新、新的信息管理系統(tǒng)的使用，加之持續(xù)增長(zhǎng)的致命事故的發(fā)生，原有的規(guī)章內(nèi)容已無(wú)法適應(yīng)美國(guó)航空醫(yī)療運(yùn)輸業(yè)的需求。為此，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的調(diào)研、征求意見(jiàn)、試點(diǎn)以及安全成本效益分析，F(xiàn)AA對(duì)原有規(guī)章中的要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了更新，于2014年2月21日發(fā)布了135-14B咨詢(xún)通告來(lái)替代了原有的135-14A咨詢(xún)通告。同時(shí)FAA還修訂了FAR135部，增加了Ｌ章（《直升機(jī)空中救護(hù)的設(shè)備、運(yùn)行和培訓(xùn)要求》），完善了法規(guī)體系框架。其中FAR135部L章和135-14B咨詢(xún)通告的內(nèi)容更側(cè)重通航企業(yè)的自身安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力、機(jī)載設(shè)備安全性和機(jī)長(zhǎng)資質(zhì)。

其次，F(xiàn)AA還在機(jī)載設(shè)備方面提出了具體要求：“自2017年4月24日之后，除非直升機(jī)裝備有符合TSO-C194和美國(guó)航空無(wú)線電技術(shù)委員會(huì)（RTCA） DO-309第2節(jié)中要求的直升機(jī)近地警告系統(tǒng)（HTAWS），否則不得駕駛直升機(jī)實(shí)施直升機(jī)空中救護(hù)運(yùn)行。”“自2018年4月23日之后，除非直升機(jī)上安裝經(jīng)認(rèn)證且能夠記錄飛行性能數(shù)據(jù)的飛行數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)，否則不得使用該直升機(jī)進(jìn)行空中救護(hù)運(yùn)行”。

與此同時(shí)，F(xiàn)AA還在FAR135L章中首次對(duì)醫(yī)療運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)人提出建立運(yùn)行控制中心（OCC）的要求，規(guī)定自2016年4月22日起，空中救護(hù)的直升機(jī)數(shù)量達(dá)到10以上的直升機(jī)空中救護(hù)運(yùn)營(yíng)人，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)運(yùn)行控制中心，并且要求配備一定數(shù)量滿足資質(zhì)要求的運(yùn)行控制專(zhuān)家。此外，F(xiàn)AA還于2016年1月7日發(fā)布120-96A咨詢(xún)通告，明確了OCC設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、形式以及必要的資源配備。雖然OCC的建立是針對(duì)具有10架以上機(jī)隊(duì)規(guī)模的135部直升機(jī)醫(yī)療運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)人，但是FAA也鼓勵(lì)小型運(yùn)營(yíng)人建立OCC和運(yùn)行控制程序。FAA這一作法的目的是通過(guò)建立OCC提高運(yùn)營(yíng)人自身風(fēng)險(xiǎn)管理的能力，進(jìn)一步提升行業(yè)安全運(yùn)行水平。

此外，F(xiàn)AA還在監(jiān)察員手冊(cè)8900.1中編制特定章節(jié)，為FAA監(jiān)察員審定和持續(xù)監(jiān)管運(yùn)營(yíng)人提供詳細(xì)指南。

對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)醫(yī)療運(yùn)輸安全管理政策的制定原則為：借鑒國(guó)際管理經(jīng)驗(yàn)、滿足企業(yè)經(jīng)營(yíng)需求、規(guī)范運(yùn)行合格標(biāo)準(zhǔn)、提高安全運(yùn)行水平、服務(wù)行業(yè)整體發(fā)展。正如中國(guó)民用航空局副局長(zhǎng)李健在2017年3月10日通用航空安全工作電視電話會(huì)上所講，“重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)載客類(lèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的安全監(jiān)管”。因此航空醫(yī)療運(yùn)輸列作為載客經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，屬于通航重點(diǎn)安全監(jiān)管對(duì)象，其安全管理必須從人、機(jī)、管、環(huán)4個(gè)方面全面覆蓋。充分吸收ICAO和FAA在航空醫(yī)療運(yùn)輸安全管理方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)航空醫(yī)療運(yùn)輸?shù)陌踩芾硖岢鲆韵陆ㄗh。

完善法規(guī)框架、細(xì)化監(jiān)管內(nèi)容

我國(guó)民航管理法律法規(guī)體系分為三個(gè)層次：中華人民共和國(guó)民用航空法——行政法規(guī)——民航行業(yè)規(guī)章。基于美國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)法律法規(guī)體系現(xiàn)狀，筆者建議將航空醫(yī)療運(yùn)輸納入《小型航空器商業(yè)運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)人運(yùn)行合格審定規(guī)則》（CCAR135部）管理范疇，將航空醫(yī)療運(yùn)輸安全管理的基本要求集中章節(jié)編寫(xiě)。同時(shí)明確機(jī)組人員資格和訓(xùn)練要求、航空器最低性能限制、機(jī)載設(shè)備最低要求以及運(yùn)營(yíng)人安全管理能力要求。

專(zhuān)門(mén)編制咨詢(xún)通告，在CCAR135部的基礎(chǔ)上，細(xì)化各項(xiàng)規(guī)定。明確機(jī)長(zhǎng)最低資格要求及訓(xùn)練要求，機(jī)上醫(yī)護(hù)人員培訓(xùn)要求、最低機(jī)載設(shè)備要求、OCC設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和要求以及安全管理要求。

重視“機(jī)組安全”

隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注“人”的安全，尤其是載客運(yùn)行的機(jī)組資質(zhì)和訓(xùn)練。2016年7月20日，幸福通用航空有限公司一架從上海飛往舟山的賽斯納208B水上飛機(jī)飛行中撞上滬杭公路7835號(hào)大橋，造成5人死亡。事故發(fā)生后，各級(jí)安全監(jiān)管部門(mén)深入分析事故致因，民航局修訂CCAR135部?jī)?nèi)容，提高機(jī)長(zhǎng)資格要求。規(guī)定“目視飛行規(guī)則實(shí)施的運(yùn)行中擔(dān)任航空器機(jī)長(zhǎng)的駕駛員應(yīng)當(dāng)滿足下列要求：至少持有帶合適類(lèi)別等級(jí)和級(jí)別等級(jí)的商用駕駛員執(zhí)照，以及在需要時(shí)，持有適合于該航空器的型別等級(jí)；當(dāng)運(yùn)行飛機(jī)時(shí)，持有飛機(jī)儀表等級(jí)或者航線運(yùn)輸駕駛員執(zhí)照,并且至少具有800h駕駛員飛行經(jīng)歷時(shí)間，包括至少100h的轉(zhuǎn)場(chǎng)飛行時(shí)間，其中至少25h在夜間完成；對(duì)于按照目視飛行規(guī)則實(shí)施云上飛行的旋翼機(jī)，持有旋翼機(jī)儀表等級(jí)，并且至少具有500h駕駛員飛行經(jīng)歷時(shí)間，包括至少100h的轉(zhuǎn)場(chǎng)飛行時(shí)間，其中至少25h在夜間完成。”航空醫(yī)療運(yùn)輸屬于載客運(yùn)行，機(jī)上不僅承載病患、還包括醫(yī)護(hù)人員，機(jī)組安全是保障運(yùn)行安全的最后一道防線，也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

安裝必要的機(jī)載設(shè)備

直升機(jī)醫(yī)療救護(hù)運(yùn)行中存在4大危險(xiǎn)源：非故意進(jìn)入儀表氣象條件、失去控制、可控飛行撞地和夜間條件。為保障機(jī)組成員、醫(yī)護(hù)人員、航空器和病患的安全，應(yīng)當(dāng)在機(jī)上安裝一些必要的機(jī)載設(shè)備，例如，直升機(jī)地形識(shí)別和告警系統(tǒng)、無(wú)線電高度表、飛行數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)等。

加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)主體自身安全管理能力

引入風(fēng)險(xiǎn)管理的方法，關(guān)注危險(xiǎn)源識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分析。在確保飛行運(yùn)行安全的前提下，開(kāi)展醫(yī)療救護(hù)飛行。識(shí)別與運(yùn)行相關(guān)的各類(lèi)危害，評(píng)估每個(gè)危害可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后就可以明確、制定和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)緩解措施。如果采取風(fēng)險(xiǎn)緩解措施后，風(fēng)險(xiǎn)水平仍不可接受，則不可實(shí)施本次飛行任務(wù)。規(guī)章要求是最低的安全標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在滿足規(guī)章要求的基礎(chǔ)上，持續(xù)提升自身安全管理的能力。