導讀

此版本為世界銀行集團(The World Bank Group)于2021年3月份發布《2021年世界發展報告：讓數據創造更好生活》報告核心信息的中文版本。報告力求回答兩個根本問題。首先，如何通過數據來更好地推進發展目標。其次，需要做出何種數據治理安排來支持以安全、道德和可靠的方式生成和使用數據，同時讓數據公平地造福于所有人。

數據是一把雙刃劍

近年的各種技術創新帶來實時細粒度數據的大幅增加。這些在數據生成方面的創新創造了各種新的機會：企業可以借此強化經濟表現；既有數據可被重新利用，以改善公共政策的設計、執行和評估；個人和社區也可以獲得更多信息和知識，從而做出更好選擇。

數據可以通過多種渠道改善人們的生活。政府可以使用數據來改善規劃和政策，將稀缺資源更好瞄準邊緣化人群和地區。私營部門可以使用數據推動基于平臺的商業模式，刺激經濟活動和國際服務貿易。公民個人在數據的支持下可以做出更好決策并加強對政府的問責（見圖1——綠色代表數據產生的正面影響）

數據創造經濟價值和社會價值，而通過數據再利用則可使這些價值成倍增加。但是，數據分析具有的規模經濟效應會激勵私藏數據的行為，可能導致經濟和政治權力過度集中。私藏數據對數據再利用造成障礙，使數據無法充分發揮其發展潛力，同時也增加了數據處理不當的可能性。各方對數據濫用和全球數據體系不平等風險的關注不斷上升，日益制約人們利用數據推進發展目標的熱情。

數據可能通過多種渠道被濫用。例如，政府可以將數據用于政治監控或針對某些社會群體做出歧視對待，私營部門主體可以利用數據帶來的市場勢力損害客戶利益，個人可能非法獲取數據用于犯罪活動（圖1中紅色代表這類負面影響）。

解決此類問題的治理安排仍處于起步階段，特別是在低收入國家。關于數據的法律和監管框架不完整，關鍵保障措施（如在網絡安全、數據保護和跨境數據流動方面）不完善，同時缺乏有助于實現數據共享的措施（如開放數據許可協議和互操作性）。即使在數據治理框架初具雛形的國家，由于缺乏具備必要行政能力、決策自主權和財政資源的機構，導致數據治理框架無法得到有效的貫徹實施。

新冠疫情期間，各國一方面試圖利用數據來實現公共衛生目標，控制病毒傳播，同時又要防范不當使用數據造成危害——需要努力保持這兩方面的平衡。有些國家將私營部門創建的移動電話呼叫詳細記錄用于疫情防控，使公共衛生部門得以識別和追蹤與病毒感染者有過接觸的人員。為防止這類數據被不當使用，一些國家不得不通過緊急立法制定或強化數據保護法規，加強數據治理框架。

建立新的數據社會契約

為了解決這些問題，《2021年世界發展報告》提出了五項總體建議：（1）建立新的數據社會契約；（2）增加數據的使用和再利用以實現更大價值；（3）使各方更公平地從數據中獲益；（4）通過保護人們免受數據濫用危害的保障措施來增進信任；（5）為建立綜合國家數據系統奠定基礎。

建立新的數據社會契約

打破當前的數據治理僵局需要新的數據社會契約。這種社會契約將推動數據的使用和再利用，創造經濟和社會價值，同時確保這些價值得到公平分享，并增強參與者的信任，使之相信自己不會因數據濫用而受到損害（見圖2）。在這些方面，低收入國家往往處于不利地位，因為它們通常在以下幾方面都比較缺乏：獲取數據并將其轉化為價值的基礎設施和技能；有助于增強人們對數據系統信任的制度與監管框架；公平參與全球數據市場及其治理的規模與渠道。新的數據社會契約需要在國家和國際這兩個層面建立。

?國家層面。政府應當與民眾、公民社會、學術界和私營部門對話，以制定保障數據安全使用、促進公共利益的法規。

?國際層面。鑒于數據行業的全球性規模，數據社會契約涉及的一些最主要挑戰要求加強各層面包括雙邊、地區間和全球范圍的國際合作，促進政策法規的協調統一。

增加數據使用和再利用以實現更大價值

數據被使用不會降低其價值。例如，通過開放數據和數據共享計劃允許更多用戶訪問數據，可以提高數據對發展產生積極影響的潛力。此外，采用統一定義、標準和分類（即確保不同數據之間的互操作性）可增強不同數據源的協同效應。近年新型數據的爆炸式增長主要源于企業業務的數字化。將這些數據與普查、全國性抽樣調查、政府行政數據以及公民社會組織產生的數據等傳統資源結合使用，將有助于填補數據缺口，對政府項目與政策做出更加及時、精確的評估，更好地服務于公共政策需要。要做到這一點，就需要改變指導數據使用的思維方式和框架。

?改變思維方式。決策者應當將數據視為決策的基礎要素，并將重點從生成供一次性使用的數據轉到擴大新數據和既有數據的獲取、再利用及分析上來。

?改變數據使用框架。需要制定必要的規則與標準來推動不同數據源的結合使用，發揮它們之間的協同效應，并使數據可在國內及國際各利益相關方之間安全、靈活地傳輸。

使各方更公平地從數據中獲益

在富國和窮國之間以及一國富裕人口與貧困人口之間，在生成和使用數據以及從數據中受益等多方面都存在很大不平等。不管是用于公共意圖還是私人意圖的數據系統往往都把窮人排除在外，而且目前窮國的統計能力和數據素養也仍然有限。許多收入較低的國家缺乏在互聯網上快速交換數據以及使用低成本現代數據存儲和云計算設施所需的數據基礎設施。這些國家經濟規模較小，限制了可用于機器學習的數據數量，也導致本國難以出現具有全球競爭力的平臺企業。改善全球數據系統公平性要求著力解決以下兩方面的不平等。

?人與人之間的不平等。數據系統需要更好地反映邊緣化人口的需求，改善他們使用現代數據基礎設施的能力以及從中受益的技能。精心設計的競爭和監管制度有助于將實現這項目標的成本保持在可承受水平。

?國家之間的不平等。國內應提高對平臺商業所涉競爭、貿易和稅收政策的重視，國際上應加強這些領域的協調，這將幫助低收入國家捕獲更多來自數據驅動型商業的經濟價值。

通過保護人們免受數據濫用危害的保障措施來增進信任

對數據的再利用越多，數據濫用的風險就越大。人們越來越關切網絡犯罪和出于政治或商業動機的監控等問題，就是這種風險的體現。由于對算法的使用日益增加，可能進一步加劇基于民族、宗教、種族、性別、殘疾狀況或性取向的歧視。要解決這些問題，就需要基于人權框架加強個人數據監管，采取既保護人的安全、也保護他們所依賴的數據系統安全的政策。

?保護個人。不僅需要采取措施來加強對個人數據的保護，還要加強對更廣泛的個人可識別數據的保護——因為通過對某些非個人數據的統計分析可以推斷出個人身份或其所屬的社會群體。

?保護數據系統。很多國家網絡安全監管薄弱，且缺乏充分的實施機構。各國應加強對網絡安全的重視，保護數據流動所依賴的數據基礎設施和數據系統。

朝著建立綜合國家數據系統（INDS）的目標邁進

盡管新的社會契約可以確立數據治理的游戲規則并平衡各方面需求，但切實實現上述愿景還需要建立一個使數據可在眾多用戶之間流動、促進數據安全使用和再利用的綜合國家數據系統（INDS）。一個運作良好的INDS會將數據生產、保護、交換和使用明確融入規劃和決策過程，并將各種利益相關方（個人、公民社會、學術界、公共部門和私營部門）積極納入數據生命周期以及數據系統治理架構。要想形成完善的INDS，就需要為生產、保護和共享數據提供適當資金和激勵。需要擴大有形資本和人力資本投資，改善數據治理，增強專業化數據分析和數據安全技能，并提高大眾的數據素養。各國應根據自己當前所處的發展階段，逐步朝著建設INDS的目標而努力。

?奠定基礎。任何INDS都必須以對數據治理的全政府、協作性方法為基礎。關鍵一條是形成一種使用數據的文化，提高對可靠、可信數據的需求。

?繼續發展。各國應采取分階段方式，根據本國具體國情以及當前數據機構的成熟度來建立綜合數據系統。在一個國家有效的做法可能在另一個國家并不可行。

決定性時刻

當前全球正處于一個重要歷史關頭。有些人認為數據日益成為一個爭議焦點，因為數據所創造的價值可能以犧牲人權為代價，并且仍有很多人無法從這種價值中受益。另一些人則認為，如果通過必要的保障措施增強各方對數據系統的信心，同時建立一個為所有人提供平等機會的公平競爭環境，那么就可以利用數據來推動經濟和社會進步。上述哪種觀點會占上風，取決于各國能否在加強國際合作的同時努力改善國內數據治理。歸根到底，這取決于能否建立以價值、信任和公平原則為基礎的數據社會契約。

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