展望2021年，數字技術創新應用向更大范圍、更高層次和更深程度拓展，我國數字經濟紅利將進一步釋放，向著數據流通服務創新加快、數字經濟與實體經濟更深層次融合、數字基建全面推進、新業態新模式日益成熟、治理數字化更加務實、數字貿易水平進一步提升等方向邁進。

但存在發展路徑和模式同質化、數字營商環境有待完善、數字平臺監管瓶頸突出等問題。在這種形勢下，本文提出進一步加強數字經濟協同發展頂層設計、持續推進數字經濟政策服務手段創新、構建多元協同監管體系、統籌推進數字基礎設施建設等一系列對策建議。

一、對2021年形勢的基本判斷

（一）技術創新和場景融合“雙輪驅動”，數字經濟紅利將進一步釋放，賦能經濟加速復蘇

2020年，我國數字經濟以技術創新驅動數字產業快速發展，以業態和模式創新賦能傳統行業數字化轉型，成為對沖疫情、平抑風險的經濟“壓艙石”。前三季度，工業機器人、集成電路產量同比分別增長18.2%,14.7%，信息傳輸、軟件和信息技術服務業同比增長15.9%，高技術產業投資增長9.1%，各項增長表現超過其他產業同期水平，在全國經濟由負轉正中的牽引作用突顯。

同時，數字技術與醫療、教育、交通、零售、制造業等各行業深度融合按下“快進鍵”，智慧課堂、協同辦公全面普及，“云問診”、“云會展”、“云旅游”紛紛上線，網絡直播、共享員工等個人就業新形態不斷涌現。以電商直播為例，1-6月上半年全國電商直播超過1000萬場，活躍主播人數超過40萬，觀看人次超過500億，上架商品數超過2000萬。

展望2021年，在中美經貿摩擦背景下，我國基礎軟件、高端芯片、核心元器件等關鍵核心技術創新投入將持續加大，數據賦能效應與技術乘數效應相疊加，將推動以要素共融、資源共享、價值共創為核心的應用場景創新走向深入，加速產業要素裂變、融合、重構，引爆數字經濟一個又一個新的增長點，為國內經濟復蘇提供持續動力。

（二）公共領域和重點行業“雙向發力”，數據流通服務創新將大量興起，數據要素市場領先優勢爭奪將日益激烈

2020年，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提出加快數據要素市場培育。各地紛紛把著力點放在促進數據流通交易，如北部灣大數據交易中心揭牌成立，北京、深圳先后提出探索建立數據交易中心或依托現有交易場所開展數據交易。與上一輪建設熱潮相比，各大數據交易中心的建設模式正逐步從政府主導向政企合作轉變，發展重心從交易數據向搭建數據共享、多方計算、利益分享的數據可信交換空間，支撐數據資源匯聚、資產管理、質量治理、價值流轉、產品交易等更多平臺服務能力轉變。

展望2021年，越來越多的大數據交易中心將通過政府建機制、企業搭平臺的方式，率先在公共領域以及金融、電信、醫療、人工智能等行業領域開展試點，探索基于可信數據交換空間的數據流通交易模式。同時，大數據交易中心也將成為數據要素市場機制探索的“試驗田”，在數據確權登記、價值評估、質量治理、定價交易、標準合約等方面的規則確立和推廣開展系統性試驗，搶占流通交易市場規則主導權。

（三）國企改革和中小企業數字化“攜手并進”，數字經濟和實體經濟融合將持續深入，數字強鏈穩鏈成為重要方向

2020年，受疫情倒逼和政策拉動影響，越來越多的傳統企業、特別是中小企業數字化轉型意識覺醒，更加積極地尋求適合自身特點的數字化轉型路徑模式，加速數字經濟與實體經濟融合向縱深拓展。4月，國家發改委、中央網信辦啟動“上云用數賦智”行動，5月，國家發改委、中央網信辦、工業和信息化部等17部門聯合145家單位發起數字化轉型伙伴行動，從供需兩側引導中小企業加快數字化轉型。8月，國資委發布《關于加快推進國有企業數字化轉型工作的通知》，引導打造制造、能源、建筑、服務等行業國有企業數字化轉型標桿。疫情期間，國資委發布“首批企業數字化抗疫產品和服務匯總”，收錄了央企10大類175個數字化抗疫產品和服務，展現了央企數字化轉型的豐碩成果。

展望2021年，各類國有企業和中小企業將以數據為驅動、以平臺為支撐，推動生產服務消費各環節、線上線下應用場景以及傳統工藝與新興業態的深度融合，數字經濟對實體經濟的賦能效應將進一步釋放。同時，國有企業將發揮產業鏈整合優勢，依托數字化平臺進一步打通上下游企業數據通道，促進全渠道、全鏈路供需調配和精準對接，引導中小企業上平臺、用數據、變模式、轉業務，逐步形成產業鏈高效協同、供應鏈柔性配置、大中小企業融通發展格局。

（四）地方特色化和區域一體化“共同施策”，數字基建將全面推進，數字產業集群“基底”將加快形成

2020年，各地政府基于自身優勢產業，立足區域一體化發展需求，持續加大“數字基建”的政策支持和資金投入。據不完全統計，我國“新基建”領域規劃投資總規模已達49.9萬億，2020年內計劃投資總規模達8.4萬億;其中，如貴州聚焦數據中心、浙江聚焦工業互聯網等，均把“數字基建”投資重心放在本地已具備基礎優勢的產業領域。同時，圍繞推進一體化發展，粵港澳大灣區、京津冀地區、長江三角洲、成渝地區雙城經濟圈等重大戰略區域均把加快“數字基建”一體化布局作為“先手棋”，夯實區域數字經濟一體化發展基礎。

展望2021年，以5G、工業互聯網、大數據中心和人工智能為代表的“數字基建”將從投資期加快向建設運營期邁進，在區域一體化戰略引導下，各地政府將立足“數字基建”縱深推進，補充、優化、延伸打造具有地區特色的數字產業鏈，為構建梯次分明、分工明確、相互銜接、具有國際競爭力的數字產業集群提供堅實支撐。

（五）服務供給和數字消費“兩端發力”，新業態新模式將走向成熟人工智能應用將成發展主導

2020年，疫情造成長期的居家隔離、社交疏離，觸發了全民數字化生存新機制。在需求端，大數據與人工智能的充分結合賦予了智能終端更加實時精準的服務能力，人們日益習慣在數字空間進行消費、娛樂和社交，在線教育、互聯網醫療、遠程辦公、直播帶貨等新業態新模式創造了越來越多的數字消費新需求。在供給端，線上服務從家政、外賣、快遞、房屋中介等“單一服務隨需供給”的低附加值環節向教育、醫療、辦公、娛樂等“場景式服務多元化供給”的高附加值環節深入拓展。以無人工廠、無人倉庫、無人機巡邏、無人配送、無人超市、無人KTV等為代表的“無人經濟”活力迸發，廣泛深入生產、物流、零售、娛樂等領域，引領生產消費邁向數據智能、人機協同新階段。

2021年，隨著人工智能、大數據、5G、物聯網等數字技術的迭代成熟，無人應用、在線服務所滲透的行業領域將進一步拓展，傳統行業與智能技術碰撞產生的新業態新模式“火花”將不斷涌現，為消費者帶來更智能的交互終端、更豐富的內容資源、更有趣的場景體驗，為生產者提供更智慧的生產決策、更精準的流程控制、更低廉的人力和資源成本。

（六）數字政府和智慧城市協同并進，治理數字化平臺將趨于統一，“構腦育智”成為重要命題

2020年，為破解疫情造成的線上線下指揮調度不順暢、重大公共安全應急聯防聯控難實現等問題，各地著眼于打通數據融通渠道和機制，加快推動支撐數字政府和智慧城市建設的平臺載體集約化整合。

北京市海淀區整合區內各政務系統，集成打造“城市大腦”系統，疫情期間為回京人口分析、人口篩查分析、重點人群動態監測等提供了有力支撐。杭州“城市大腦”構建了覆蓋全市政務信息資源的“數據倉庫”，已廣泛應用于公共交通、城市治理等48個應用場景，95%的城市治理事件已具備自動發現能力。

展望2021年，將有更多地方致力于打造統一集約的“城市大腦”平臺基于政務數據整合共享進一步推進各領域數據的匯聚、融合和治理，通過平臺數據、技術、工具的逐步豐富，不斷強化軟件定義、靈活配置、按需調用、安全可靠的“城市智腦”能力，賦能政府管理、城市治理、民生服務、行業應用等各類場景建設。

(七)服務輸出和規則輸出兩相并重，數字貿易將成對外開放核心議題，助力國內國際“雙循環”加快構建

2020年，隨著服務貿易創新發展擴大試點，我國以通信服務、社交媒體、電子商務、數字內容等為代表的數字服務貿易出口增長強勁，在數字技術應用、數據跨境流動與監管等方面的規則、規制、管理、標準等制度型開放進一步拓展。******在11月召開的G20峰會上提出，要發揮數字經濟作用，加強數據安全合作和數字基礎設施建設，彌合數字鴻溝。中國-東盟數字經濟合作論壇期間，數字化防疫抗疫、數字基礎設施建設和數字化轉型等領域成為我國與各東盟成員國經驗交流重點，并就智慧城市、人工智能、大數據等領域達成諸多產業合作意向。近期簽署發布的《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)也將電信、電子商務等數字貿易議題納入其中，成為各協定國高水平開放合作的重要領域。

貿易、數字產品和服務，積極參與跨境電子商務和跨境數據流動、國際健康碼互認、數字貨幣、數字稅等規則構建，支撐全面擴大開放，促進形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

二、需關注的幾個問題

（一）數字經濟發展路徑同質化趨勢明顯，資金、人才等關鍵資源爭奪加劇不平衡發展

當前，各地紛紛把數字經濟作為“十四五”時期謀發展的戰略必爭領域，在數字產業化、產業數字化以及數字政府、智慧城市、數據要素市場培育等方面進一步加大投入。但由于缺少統籌規劃和分工協同，大多數地方在產業方向、政策設計、項目建設等方面的舉措和路徑相似，特色和亮點不足。在已發布數字經濟政策的24個省市中，均提出在人工智能領域加快發展，但大多省份并未列明細分領域及重點突破方向。同時，各地對數據要素、頭部企業、數字人才等創新資源的爭奪也日益激烈。

（二）企業經營面臨的不確定性風險增加，數字經濟營商環境有待進一步優化

當前，受全球經濟下行、疫情對國際產業鏈供應鏈的沖擊等因素影響企業經營面臨的不確定性因素增加。同時，市場準入準營服務的便利化吸引更多的市場主體進入，也一定程度加劇了企業的經營困境。面對需求更多元、產品迭代更快的市場，企業經營訴求已從便捷準入向政策宣貫、精準補貼、市場對接、包容創新等方向轉變，而部分現行政策扶持精準度不高、獎勵兌現較慢、“剛性兌現”不足等問題有待進一步優化。

（三）數字平臺壟斷監管收緊可能阻礙市場創新，平臺自治、數據壟斷等監管難點亟待突破

當前，隨著數字平臺規模的不斷擴大，平臺對資本、流量、技術、數據等資源掌控力逐步增強，“大數據殺熟”、“二選一”等利用算法規制用戶現象頻出，平臺對于用戶行為、企業運作、市場運營等的自治規則話語權日益升級。11月，市場監管總局就《關于平臺經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》公開征求意見，對數字平臺利用數據、算法等優勢進行無序競爭的行為提出明確約束，但也可能一定程度影響平臺的持續創新。在規章條文之外，待探索更多元的手段，促進有效監管和包容發展之間的平衡。

三、應采取的對策建議

（一）進一步加強數字經濟協同發展頂層設計

一是要充分總結和推廣數字經濟創新發展試驗區的特色經驗，進一步擴大試驗區范圍，推動試驗主體向市區縣級下沉，聚焦新基建、數字產業化、產業數字化、數據治理、數據要素市場培育、數字貿易等發展主題支持探索立足地方產業基礎、彰顯區域特色優勢的數字經濟發展有效路徑。

二是結合京津冀協同、粵港澳大灣區、長三角一體化、成渝地區雙城經濟圈等國家重大區域戰略，支持組建區域數字經濟一體化發展推進小組，以開放、共享、共建、共贏為原則，以數字基礎設施通、數據要素市場通、智慧城市服務通、數字產業集群等“三通一集群”建設發展為牽引，以數字經濟賦能跨區域、跨領域、跨主體資源優化配置和要素融合創新，打造數字經濟區域發展高地。

三是聚焦關系國家安全和發展命脈的數字產業，如高端芯片、操作系統、高端數控裝備等，實施全國統籌和相對集中布局，結合地區優勢推進產業鏈協同建設和供應鏈有效配置，避免各地全產業鏈建設造成的資源浪費和重復投入。

（二）持續推進數字經濟政策服務手段創新

一是深化大數據、人工智能等數字技術在問題研判、政策設計、落地實施、政務服務中的應用，充分掌握企業在政府購買服務、市場拓展、上下游協作配套、培訓咨詢等方面的需求，主動精準施策，提高服務效能。

二是完善重大政策和專項基金的事前評估和事后評價制度，暢通企業及個人參與政策制定的渠道，提高決策水平。

三是支持有能力的地區和研究機構研究發布數字經濟相關業態指數，為企業戰略制定、市場拓展等提供指引。

（三）構建公平透明高效的多元協同監管體系

一是明確政府、企業、行業協會各主體的責權利，針對不同類型的數字平臺實行差別化監管、精準施策。

二是加強人工智能、大數據、區塊鏈等數字技術在平臺治理與監管中的應用，提高監管效率、創新監管模式。

三是遵循平臺經濟的發展規律，厘清數字平臺的責任與義務，明確互聯網服務模式的監管范圍，優化業態治理方式，進一步激發市場創新能力。

（四）統籌推進、分類施策數字基礎設施建設

一方面，支持各地制定統籌投資計劃，在充分考慮各地財務和債務承受實際情況的前提下，明確“數字基建”涉及各領域投資重點和次序，制定詳細的投資計劃和投資金額，做到建設“一盤棋”，防范投資泡沫、產能過剩等風險。另一方面，對“數字基建”不同領域實施不同發展策略，比如對于非競爭性、非排他性的“數字基建”，包括5G基站、軌道交通、能源互聯網等，應該由政府主導;對于涉及高新技術和專門領域的“數字基建”，如人工智能、工業互聯網、新能源充電樁以及部分大數據中心等，應充分激發市場主體的積極性，讓“專業的團隊”做“專業的事”，政府則重點做好環境營造和政策引導工作。

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